Situación actual del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana ("plusvalía municipal"). Últimos criterios judiciales

La declaración de inconstitucionalidad de los artículos 107.1, 2 a) y 110.4 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (según redacción del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo) por parte del Tribunal Constitucional, en Sentencia 59/2017 dictada en fecha 11 de mayo de 2017, ha abierto la puerta a que los contribuyentes discutan la legalidad de los tributos pagados en los últimos años por el concepto impositivo de plusvalía municipal, y ello con independencia de que hubiera existido un incremento o minoración del valor del suelo en el momento de la transmisión.

Como todos los impuestos de nuestro entorno legal, la configuración legal de la plusvalía municipal se asienta sobre la existencia de un hecho imponible: el incremento de valor que experimenten los terrenos urbanos y se ponga de manifiesto a consecuencia de la transmisión de los mismos (ex artículo 104.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo “TRLRHL“). La existencia de este hecho imponible, a su vez, determina la aplicación de las reglas para calcular la base imponible y fijar el importe de este incremento del valor, puesto de manifiesto en el momento del devengo y experimentado a lo largo de un período de tenencia máximo de 20 años –ex artículo 107 del TRLRLH. Hasta ahora, esta base imponible se configura de forma ficticia y sobre la presunción legal de que todos los terrenos urbanos siempre experimentan un incremento del valor del suelo entre su adquisición y transmisión.

Con anterioridad a la Sentencia del Tribunal Constitucional, objeto de esta reseña, los Juzgados y Tribunales españoles, realizando una interpretación conforme de la normativa reguladora de la plusvalía municipal, estaban anulando las liquidaciones y resoluciones tributarias dictadas en concepto de plusvalía municipal sobre la premisa de que el contribuyente probase (normalmente, a través de un informe pericial) la existencia de un decremento o minoración del valor del suelo en el momento de la transmisión. Esta minoración de valor determinaba la no concurrencia del hecho imponible y, por tanto, la no exigibilidad del impuesto ya que, en caso contrario, se atentaría contra los principios de equidad, justicia y capacidad económica. Por todas, se cita la Sentencia 51/2016 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de Zaragoza de fecha 10 de marzo de 2016.

Sin embargo, una vez que el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre la inconstitucionalidad de la configuración legal de la base imponible del impuesto, al permitir someter a tributación situaciones de inexistencia de incrementos de valor, algunos Juzgados están desplazando la carga probatoria a la Administración, que deberá acreditar que se ha producido un incremento de valor (por todos, Sentencia 95/2017 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de Cartagena de fecha 30 de mayo de 2017), mientras que la mayoría de los Juzgados y Tribunales (por todos, Sentencia 512/2017 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 19 de julio de 2017) están anulando las liquidaciones y resoluciones tributarias dictadas por los Ayuntamientos sobre la premisa de que, técnicamente, los artículos que configuran la base imponible del impuesto han sido expulsados del ordenamiento jurídico. Por tanto, ni siquiera se debe analizar si ha existido un incremento o minoración del valor del suelo, ya que chocaría con los principios constitucionales de seguridad jurídica y reserva de Ley en materia tributaria.

Es decir, a raíz de la sentencia del Tribunal Constitucional, muchos Juzgados y Tribunales españoles no están realizando una interpretación integradora de la normativa de plusvalía municipal, en un intento de “reconstruir la norma” en el sentido de exigir el impuesto una vez acreditada la existencia de hecho imponible, sino que, sencillamente, consideran que no se puede exigir el impuesto hasta que el legislador determine los nuevos parámetros legales. Es preciso señalar, no obstante, que esta postura no es unánime (por todas, Sentencia 1479/2017 del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de fecha 16 de noviembre de 2017), lo que supone un grado de inseguridad en las posturas judiciales difícil de medir.

Por otra parte, algunas de estas resoluciones judiciales están siendo recurridas por los Ayuntamientos afectados ante el Tribunal Supremo (por todas, nos remitimos al Auto de admisión a trámite dictado por el Tribunal Supremo en fecha 23 de noviembre de 2017, y en relación a la Sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 2 de Zaragoza en fecha 7 de julio de 2017), al considerar que es incorrecta la interpretación “maximalista” que se está realizando, toda vez que entienden que la inconstitucionalidad del método de cálculo de la base imponible necesariamente debe ponerse en relación con la existencia de un decremento en el valor del suelo de los terrenos transmitidos.

Asimismo, la Federación Española de Municipios y Provincias entiende que la regulación de la plusvalía municipal debería entrar en vigor a la mayor brevedad, para garantizar la seguridad jurídica, aunque dicha reforma deba posteriormente ser ampliada y precisada en el marco de la nueva financiación local pendiente de ser negociada con el Gobierno. En este sentido, con fecha 19 de enero de 2018, ha sido publicado el Proyecto de Ley para modificar el impuesto, que introduce un supuesto de no sujeción para los casos en que el sujeto pasivo acredite que no ha obtenido un incremento de valor, y que prácticamente no modifica el método de cálculo de la cuantificación de la base imponible, al no tener en cuenta el incremento real del valor del suelo por la diferencia entre el valor de adquisición y transmisión (aunque sí se propone la actualización de los coeficientes para calcular la base imponible).

En resumen, a la vista de todas estas circunstancias, se puede concluir que los contribuyentes que hubieran sufrido una pérdida del valor del suelo en las transmisiones efectuadas en los últimos años, deberían seguir impugnando las autoliquidaciones para evitar la firmeza de las mismas. En principio, dichos contribuyentes tendrían expectativas de poder obtener una resolución favorable. Por el contrario, en aquellos casos en los que exista un incremento del valor del suelo, la reforma legislativa proyectada ha minorado las expectativas de los contribuyentes, ya que el cálculo de la base imponible proyectada sigue sin referirse al incremento real del valor del suelo. Aún así, es preciso señalar que seguirá sin resolución esta cuestión en tanto no se pronuncie el Tribunal Supremo y no se apruebe el texto definitivo de la modificación.