El Tribunal Constitucional declara inconstitucional la esencia de la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado

El Tribunal Constitucional, mediante Sentencia de 22 de junio de 2017, ha declarado inconstitucionales varios preceptos de la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado (arts. 18.2 b), c) y e), 19, 20 y la disposición adicional 10ª) relacionados con la conocida como “licencia única”, o autorización de origen. Asimismo, ha declarado inconstitucional el artículo 127 quáter 2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que preveía la suspensión automática de los efectos de los actos administrativos impugnados vía contenciosa por la CNMC, únicamente en su aplicación a disposiciones de las comunidades autónomas. La motivación de la sentencia radica en la supuesta falta de equivalencia de licencias y, por consiguiente, en la imposibilidad de reconocerles efectos extraterritoriales.

La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado (“Ley de Unidad de Mercado”) se fundamenta en dos principios básicos: i) la unidad del mercado español, con el objetivo de garantizar el principio de libre circulación de bienes y servicios; y ii) la búsqueda de una progresiva desregulación administrativa, que impida a las administraciones poner obstáculos a la citada libertad de circulación.

Preceptos de la Ley de Unidad de Mercado afectados por la Sentencia

Uno de los pilares de esta Ley era el conocido como principio de “licencia única”, bajo la cual los operadores económicos podían prestar sus servicios, y sus productos podían circular libremente y ser comercializados en territorios distintos al de origen, debiendo aceptar el territorio de destino la plena validez de los requisitos, cualificaciones, controles previos o garantías del territorio de origen, incluso, cuando éstos no existieran (art. 19). Este principio se concretaba en el artículo siguiente al referirse a la eficacia en todo el territorio de las actuaciones de una administración competente (art. 20) que se refería, de forma no exhaustiva, a todos “los medios de intervención de las autoridades competentes que permitan el acceso a una actividad económica o su ejercicio, o acrediten el cumplimiento de ciertas calidades, cualificaciones o circunstancias”.

Por su parte el art. 18.2 (letras b), c) y e)), enumeraba, entre otras, las actuaciones de la administración de destino que a juicio del legislador eran susceptibles de limitar la libertad de establecimiento y circulación, refiriéndose a como aquellos actos, disposiciones y medios de intervención que contengan o apliquen requisitos específicos para el ejercicio de actividades en el territorio de una autoridad competente distinta de la autoridad de origen (apartado b); requisitos de cualificación profesional adicionales a los de origen o donde se haya accedido a la actividad profesional o profesión (apartado c); o, especificaciones técnicas para la circulación legal o utilización de productos o la prestación de un servicio, distintas a las del lugar de fabricación (apartado e).

Finalmente, la disposición adicional 10ª se refería a la determinación de la Autoridad de Origen, dejando su elección en manos del operador económico (productor de bienes o prestador de servicios), teniendo como consecuencia, que la validez de sus “licencias” se extendía a todo el territorio nacional.

Precisamente, los artículos antes analizados (18.2, b), c) y e), 19 y 20, así como la disposición adicional 10ª) de la Ley de Unidad de Mercado son los que han sido declarados inconstitucionales, y por ende, nulos, por la Sentencia de 22 de junio.

La fundamentación del Tribunal Constitucional (TC) radica en que, si bien es cierto que el legislador estatal puede, en el ejercicio su competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 de la Constitución Española “CE”), establecer una determinada intervención administrativa con la finalidad de garantizar la unidad del mercado y, análoga a la doctrina europea del reconocimiento mutuo (doctrina Cassis de Dijon), la eficacia en todo el territorio nacional de las actuaciones administrativas de origen (normalmente, comunidades autónomas) en destino, no es menos cierto que a juicio del TC, este reconocimiento solo es válido cuando entre legislación de origen y destino exista “equivalencia en las normas aplicables”. Entiende así el TC que, al igual que en el ámbito europeo, si la normativa de origen no posee un común denominador con la de destino, o si han de tenerse por válidas “licencias” obtenidas en origen sin requisito alguno, no existiría tal equivalencia. Entender otra cosa supondría “obligar a una comunidad autónoma a tener que aceptar dentro de su territorio una pluralidad de políticas ajenas” e implicaría un vacío competencial.

Preceptos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa afectados

Adicionalmente, la Sentencia declara inconstitucional el artículo 127 quater 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) únicamente en su aplicación a disposiciones de las comunidades autónomas. Este artículo, que permitía a la CNMC solicitar en el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo, la suspensión de la disposición, acto o resolución impugnados, produciendo dicha solicitud la suspensión ex lege de forma automática una vez admitido el escrito, según el TC, “otorga un exorbitante privilegio procesal a la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (CNMC) en relación con la administración autonómica”.

Entiende el TC que el sistema constitucional de controles del Estado sobre los actos y disposiciones de las comunidades autónomas, regulado en los arts. 150, 153, 155 y 161 de la CE, constriñe al legislador estatal en tanto que estos controles exorbitantes “están reservados a unos órganos y no a otros” y, que un control de tal calibre, como el otorgado en la LJCA, distinto de los mencionados en la CE, “ni mucho menos puede ser puesta a disposición de quien no representa el interés general en términos constitucionales”, en referencia a la CNMC.

Principales implicaciones de la declaración de inconstitucionalidad

La declaración de inconstitucionalidad del art. 127 quáter 2 de la LJCA tendrá el efecto fundamental de que pro futuro, la CNMC dejará de contar con tal privilegio de suspensión automática de la norma impugnada, respecto de las disposiciones de las comunidades autónomas, que ya no quedarán suspendidas con su mera solicitud en la interposición del recurso. Habrá que ver en lo que se refiere a procesos pendientes, si la sentencia podría implicar una revisión de aquellas suspensiones producidas durante la vigencia del precepto ahora declarado nulo, aunque en principio la respuesta debe ser negativa, en la medida en que en nuestro modelo de justicia constitucional los efectos erga omnes que se derivan de un fallo que declara la inconstitucionalidad de una norma no están dotados de carácter retroactivo ni conducen a la revisión de las situaciones consolidadas que se han producido al amparo de la ley que ahora se entiende que es inconstitucional, con la única excepción de normas de carácter sancionador (STC 45/1989). En la medida en que se trata de una suspensión cautelar, revisable por definición en función de la modificación de circunstancias, y tratándose de asuntos en los que no ha recaído sentencia (art. 161.1.a CE) podría pensarse en la viabilidad de su revisión pues difícilmente podría considerarse que una suspensión cautelar es una situación consolida, aunque esto resulta discutible y exige un análisis más profundo del que permiten estos comentarios urgentes.

Más complicado se presenta el panorama respecto de los preceptos de la Ley de Unidad de Mercado. Con la declaración de inconstitucionalidad de la mencionada “licencia única” se produce una situación de incertidumbre para aquellos prestadores de servicios y productores de bienes que estén acogidos a la regulación de origen y que, a su vez, presten tales servicios o comercialicen estos bienes en otro territorio. El propio TC es consciente de esta situación de interinidad de una ley que queda, en cierto modo, coja, y recuerda al legislador que el TC no puede suplir su papel ni puede darle pautas o instrucciones de cómo reconstruir las previsiones ahora declaradas inconstitucionales.

A nuestro juicio, con la nulidad, las “licencias” que se emitan desde el día siguiente a la publicación en el BOE de la Sentencia, momento en que adquiere valor de cosa juzgada (ex art. 164.1 CE), deberán adaptarse a la regulación de destino donde el bien o servicio vayan a circular, es decir, a la situación anterior a la entrada en vigor de la Ley de Unidad de Mercado. Por otro lado, mientras el Estado adecúa el reconocimiento en todo el territorio de futuras “licencias” emitidas por las comunidades autónomas, cabe preguntarse qué sucederá con las ya concedidas hasta la fecha. Es probable que estas situaciones requieran un análisis caso por caso, en que se detalle si normativa de origen y de destino poseen un contenido equivalente que permita la homologación de dichas “licencias”. Pero, de lo que parece no haber duda, es de la futura necesidad de adaptarse a la normativa de destino cuando la de origen no sea equivalente o sea inexistente. En todo caso, habrá de ser el legislador quien dé una respuesta a la situación ahora creada por la Sentencia, al margen de la práctica que puedan desarrollar las comunidades autónomas en el ínterin.