El tratamiento de los contratos de colaboración público privada en las cuentas públicas
Publicado el 25th abril 2016
La edición 2016 del Manual de Eurostat sobre deuda y déficit público incluye un nuevo capítulo acerca de los contratos de colaboración público-privada (PPP), en el que se analiza en detalle la regulación contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea (SEC 2010) y se establecen los criterios a tener en cuenta para el tratamiento de los PPP como gasto público.
Los contratos PPP han supuesto para las Administraciones Públicas una vía de control del gasto, que ha permitido la ejecución de importantes infraestructuras y obras públicas por el sector privado. Si conforme al SEC 2010, el gasto público en la ejecución de una obra pública por el sector privado debe computarse en las cuentas públicas durante el periodo de tiempo de construcción de la obra, los contratos PPP permiten a la Administración repartir e imputar el gasto a lo largo de los años de duración del contrato, lo que supone una menor carga de gasto en las cuentas públicas.
A pesar de las ventajas que presentan los contratos PPP, determinadas previsiones contractuales pueden implicar que los mismos computen como deuda pública por el total del valor de la obra ejecutada, perdiendo por tanto la ventaja que supone la distribución del gasto en un periodo de tiempo mucho más largo. El Manual de Eurostat sobre deuda y déficit público regula en detalle tanto las características que debe cumplir el contrato para considerarlo PPP, como los elementos contractuales que han de evaluarse para evitar contingencias desde el punto de vista de las cuentas públicas.
El SEC 2010 señala que para evitar el impacto de la infraestructura en las cuentas públicas, lo esencial es que la mayoría de los riesgos y beneficios en la construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura deben de recaer en el contratista. El sector privado debe por tanto detentar lo que se denomina “la propiedad económica del activo”.
Para que un contrato se pueda calificar como PPP (1) una parte significativa de la inversión debe ser asumida por el contratista, (2) la Administración debe retribuir de forma regular al contratista por medio de pagos por disponibilidad o por demanda de la infraestructura y dichos pagos deben de suponer la parte sustancial de la retribución total al contratista, (3) la vida útil de la infraestructura no debe ser inferior a la duración del contrato y (4) en aquellos contratos que tengan por objeto la reforma o rehabilitación de infraestructuras existentes, el valor de la misma a la conclusión de la rehabilitación debe ser del doble al inicial.
Desde el punto de vista del socio público, éste debe ser integrante del sector Administraciones Públicas tal y como el mismo se define en el SEC 2010, lo que en circunstancias normales excluiría a las sociedades mercantiles públicas productoras de mercado, si bien habrá que analizar caso por caso la intervención y control directo o indirecto de la Administración en las mismas. En aquellos supuestos en los que la sociedad contratista sea una SPV de la que formen parte tanto el contratista adjudicatario como la Administración, para evitar la contingencia presupuestarias habrá que tener en cuenta el porcentaje de participación de la Administración en la misma, y si aun no poseyendo la mayoría del capital, posee mecanismos que le otorguen el control directo o indirecto de la SPV.
En cuanto al tipo de contrato, este debe abarcar al menos el diseño, construcción y mantenimiento, pudiendo incluir también la operación. La operación puede llevarla a cabo la Administración, si bien será necesario evaluar si los ingresos que ésta percibe de los usuarios por el uso de la infraestructura es mayor, o no, a la retribución que percibe el contratista de la Administración, pues ello afectaría al tratamiento contable del gasto.
Si bien la mayor parte de la inversión debe ser asumida por el contratista, será necesario evaluar la existencia de cualquier forma de financiación directa o indirecta por parte de la Administración, ya sea por medio de préstamos, subvenciones, ayudas o exenciones fiscales. Especial atención debe igualmente prestarse al otorgamiento de garantías por parte de la Administración.
Como se ha indicado, la piedra angular reside en la asunción del riesgo y ventura por el contratista, tanto durante la fase de construcción por desviaciones en costes, como durante la fase de operación y mantenimiento. Durante esta fase el contratista percibirá un pago por disponibilidad y/o por demanda y asumirá los riesgos derivados de demanda de la infraestructura por debajo de la prevista, y mantendrá los niveles de disponibilidad previstos contractualmente. En cuanto a los beneficios a percibir por el contratista por encima de los previstos, no deberán ser limitados por la Administración siempre y cuando no sean consecuencia de decisiones adoptadas por ésta. Tales beneficios pueden derivar tanto de las circunstancias macroeconómicas, mejores condiciones financieras, economías de escala y eficiencia, etc.
Cualquier asunción o mitigación por parte de la Administración de alguno de los riesgos y beneficios que debe asumir el contratista puede implicar un riesgo desde el punto de vista del gasto público, excluyendo como una de sus pocas excepciones las que puedan derivar de supuestos de fuerza mayor. La edición del Manual del Eurostat sobre deuda y déficit público ayudará tanto a la Administración como a los operadores privados a entender el tratamiento de los contratos PPP en el SEC 2010 y a adoptar las cautelas necesarias para evitar contingencias presupuestarias.
Eurostat clarification note – The statistical treatment of PPP contracts
